Ruimtelijke belangen

Bron: VROM.NL

Decentraal wat kan, centraal wat moet: dat is het adagium van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die sinds 1 juli vorig jaar van kracht is. Deze wet regelt dat het Rijk en de provincies dezelfde bevoegdheden hebben als gemeenten om hun ruimtelijke belangen veilig te stellen. Alleen als het nationale, respectievelijk provinciale belang dit vereist, komt er sturing richting gemeenten. Vooraf in plaats van achteraf, ofwel: proactief. Maar wanneer is daar sprake van? En hoe doe je dat?
Wat het Rijk precies onder nationale belangen verstaat weten we binnenkort: op 1 juli wordt de AMvB Ruimte verwacht. Provincies zijn nu al volop bezig om hun plannen vast te leggen. Neem Groningen. Deze provincie heeft een nieuw omgevingsplan ontwikkeld met daarin onder andere de ruimtelijke structuurvisie, maar ook het milieubeleidsplan, het mobiliteitsplan en het waterhuishoudingsplan. Om te voorkomen dat gemeenten de provinciale belangen met voeten treden, heeft Groningen tevens een omgevingsverordening ontworpen, waarin staat aangegeven wat gemeenten wel en niet mogen. “Daarin staat bijvoorbeeld hoe de provincie landschappelijke en cultuurhistorische waarden wil beschermen en hoe gemeenten moeten omgaan met het buitengebied. Leggen wij dat niet vast, dan zijn gemeenten vrij om dat zelf in te vullen”, legt Pieter de Plaa, coördinator van het cluster realisatie ruimtelijk beleid van de noordelijke provincie uit. “En dan hebben wij onze beurt voorbij laten gaan.”

MOORDEND Toon de Gier is hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. Hij ziet in de Groningse aanpak de vrees weerspiegeld dat provincies op grote schaal verordeningen gaan vaststellen om onwelgevallige bestemmingsplannen van gemeenten achteraf alsnog te kunnen dwarsbomen. “In plaats van de oude goedkeuringsbevoegdheid hebben provincies nu immers op het allerlaatste moment alsnog het instrument van de reactieve aanwijzing gekregen, een soort noodrem om gemeenten achteraf terecht te kunnen wijzen. Deze mogen provincies alleen inzetten als ze kunnen aantonen dat ze vooraf niet op een andere manier hebben kunnen sturen. Dus is het voorstelbaar dat provincies zich van tevoren indekken met gedetailleerde verordeningen, om die noodrem veilig te stellen. Ik zou de provincies die daarin gaan doorschieten, niet de kost willen geven.”
De Gier denkt dat de nieuwe Wro tot een forse centralisatie leidt op rijks- en provinciaal niveau. “Wat dreigt is een baaierd van regels en beïnvloedingsmechanismen die van boven naar beneden wordt opgelegd. Dat is moordend voor de slagkracht van ruimtelijke ontwikkelingen. Gemeenten lopen de kans opgeknoopt te worden aan allerlei gedetailleerde provinciale verordeningen. Dat gaat leiden tot veel juridische procedures over hoe overheden onderling hun instrumenten gebruiken, en daar is niemand mee gebaat.”

OVERREGULERING Jan Bekhuis van de Gelderse provinciale afdeling Toezicht en Advies Lokale Overheden (TALG) is minder somber. Hij vermoedt dat het met de centralisatie en ‘provinciale indekking’ zo’n vaart niet zal lopen. “In Gelderland zijn we bezig om zo’n provinciale verordening te maken”, geeft hij aan. “Maar daarin leggen we alleen vast wat wij uit het huidige streekplan van provinciaal belang achten, zoals de bescherming van het groenblauwe raamwerk, de glastuinbouw, de intensieve veehouderij en de waardevolle open gebieden. Daar waar deze niet in het geding zijn, hebben gemeenten wat ons betreft vrij spel.” Dat provincies louteren alleen verordeningen maken om later succesvol aanspraak te kunnen maken op hun reactieve bevoegdheid, bestrijdt hij. “Ik zie dat in de Gelderse praktijk niet gebeuren. De verordening die wij maken is juist bedoeld om vooraf duidelijkheid te scheppen. Precies wat de Wro beoogt.”
Bekhuis denkt wel dat provincies moeten leren ‘los te laten’. “We komen uit een praktijk van veertig jaar toetsen, waarbij we gemeentelijke plannen op allerlei aspecten achteraf konden beoordelen. Nu moeten we dat proactief, dus van tevoren doen. Als we onszelf daarbij niet in de hand houden, kan dat tot overregulering leiden en dan schiet de Wro zijn doel voorbij.”

BESTUURSAKKOORDEN De provincie Limburg kiest, dwars tegen de stroom in, voor een andere aanpak. In plaats van een verordening te maken, gaat deze provincie bij gemeenten op de koffie om afspraken te maken over dertien provinciale speerpunten van beleid. “Die leggen wij vast in zogenaamde bestuursovereenkomsten”, legt Bert Bomhoff, projectleider Wro van de zuidelijke provincie uit. “Wij vinden namelijk dat het geen zin heeft om van tevoren allerlei regels op te stellen. Regelgeving gaan we pas inzetten als het echt nodig is. Door met elkaar te onderhandelen kunnen wij bovendien beter aansluiten bij plannen van gemeenten. En het voorkomt dat wij allerlei regels moeten gaan maken waar later in de procedurele sfeer gegarandeerd weer ontheffingen op zullen komen.” Inmiddels heeft Limburg met 37 van de 40 gemeenten bestuursakkoorden getekend. “En ik verwacht dat we die laatste drie ook snel binnenboord halen”, aldus Bomhoff.

KANSBEREKENING In Groningen en Gelderland hebben ze hun kritiek op de Limburgse aanpak al klaar. De Plaa van de provincie Groningen: “Limburg sluit die bestuursconvenanten met het dagelijkse bestuurvan een gemeente en niet met de gemeenteraad. Dat is niet erg transparant.” Bovendien zullen die onderlinge bestuurlijke afspraken uiteindelijk ook doorwerken in regels, vermoedt Bekhuis va n de provincie Gelderland: “Dan denk ik: doe het dan meteen. Dat is tenminste duidelijk.”
Ook hoofddocent De Gier is ‘hoe sympathiek ik deze aanpak ook vind’ niet overtuigd van de Limburgse methode. “Want ik vraag me toch oprecht af of Limburg straks nog wel een reactieve aanwijzing kan geven als er bij de uitwerking van zo’n bestuursakkoord een meningsverschil ontstaat met een gemeente. Dan moet de provincie namelijk kunnen motiveren waarom niet eerder een pro-actief instrument is ingezet. Dan is maar zeer de vraag of de rechter genoegen neemt met het antwoord: ‘Wij hebben in plaats daarvan convenanten gesloten’. Ik denk het eerlijk gezegd niet.”
Bomhoff is daar echter niet bang voor. “Wij kunnen heel goed aannemelijk maken dat we van tevoren van alles gedaan hebben om op een andere manier te sturen. Dat is een beetje een vorm van kansberekening, dat geef ik toe, want zeker weten doen we het niet. Maar we zijn bereid dat risico te nemen omdat we de voordelen van deze aanpak zo groot vinden. Bovendien blijkt uit de praktijk dat een instrument als de reactieve aanwijzing hoogst zelden nodig is. Limburg heeft de afgelopen jaren nooit meer dan vier keer per jaar naar machtsmiddelen als onthouding van goedkeuring hoeven grijpen.”

PIKETPAALTJES Gemeenten nemen in deze provinciale richtingenstrijd noodgedwongen een wat afwachtende houding aan. Zonder directe aan leiding gaan zij immers geen bestemmingsplan wijzigen. Toch zal een gemeente als Breda volgens Paul Piket, coördinator invoering Wro van deze gemeente, niet aarzelen om desnoods gezamenlijk naarde rechter te stappen mocht er straks via een verordening een meningsverschil ontstaan over wat provinciale belangen zijn. “Wij hebben in Brabant een goede overlegcultuur, dus ik verwacht niet dat het nodig zal zijn. Maar je weet het maar nooit. Inmiddels hebben we de provincie uitgenodigd om het provinciale belang te definiëren. De provincie heeft daar nog niet op gereageerd, maar heeft al wel het oude streekplan opgewaardeerd. De fundamentele discussie overwat precies provinciale belangen zijn, blijft dus nog een beetje in de lucht hangen.”
Ook de gemeente Terneuzen, bij monde van planoloog Bram van Hoeve, zal niet aarzelen om bij een meningsverschil over het provinciale belang de rechtsgang te zoeken. Maar Van Hoeve is ook van mening dat gemeenten nooit zomaar slachtoffer kunnen worden van provinciale regeldruk. “Daar zijn we altijd zelf nog bij. Bijvoorbeeld als we de provincie betrekken bij het opstellen van onze structuurvisie. Daar moeten wij onze piketpaaltjes al slaan en komen de strijdpunten met de provincie als het goed is al op tafel. En komt er dan toch een verordening waarin meer wordt geregeld dan sec de provinciale belangen, dan weerhoudt niets ons ervan omdaarmet kracht van argumenten tegenin te gaan. Desnoods via de rechter.”

AFWACHTEN Los van de provinciale worsteling met de invulling van het begrip ‘proactiviteit’ vindt Van Hoeve dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten de reactieve aanwijzingsbevoegdheid van provincies ‘veel te makkelijk heeft geslikt’. “Deze is het product van een bestuurlijke lobby, en is pas op het allerlaatste moment in de Wro terecht gekomen. Daarhad de VN G voor moeten gaan liggen. Ik vind dat een gemiste kans. Want nu is het maar afwachten hoe we hier met elkaar doorheen gaan rollen.”
VNG-beleidsmedewerker Evelien Babbé heeft inmiddels per brief aan minister Cramer gevraagd om maatregelen om de regeldruk vanuit provincies te verminderen. Wat de VNG betreft kan worden aangesloten bij de nu in Limburg gangbare praktijk. “De VNG pleit er bovendien voorde termijnen voor het aanpassen van bestemmingsplannen in provinciale verordeningen en AMvB’s op elkaar af te stemmen om tijd, capaciteit en geld te besparen. Want gemeenten krijgen nu wel erg veel over zich uitgestort.”

Meer weten?
• www.vrom.nl voor Dossier Wet ruimtelijke ordening
• Bert Bomhoff, projectleider Wro provincie Limburg, bj.bomhoff@prv.limburg.nl
• Jan Bekhuis, Toezicht en Advies Lokale Overheden (TALO) provincie Gelderland, j.bekhuisl@prv.gelderiand.nl
• Pieter de Plaa, p.a.de.plaa@provinciegroningen.nl
• Paul Piket, coördinator invoering Wro Breda, p.piket@breda.nl
• Bram van Hoeve, planoloog gemeente Terneuzen, b.vanhoeve@terneuzen.nl
• Evelien Babbé, beleidsmedewerker Ruimte en Wonen VNG, evelien.babbe@vng.nl