Memo Beschermde Stads- en dorpsgezichten in een gemoderniseerde monumentenzorg

Bron: Nationaal Restauratiefonds
Door: F. Vehof

Om onze opvattingen over de betekenis, de functionaliteit en de effectiviteit van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten te toetsen, hebben wij een tweetal rondetafelbijeenkomsten georganiseerd, waarin wij met wethouders van grotere en kleinere monumentengemeenten (die beschikken over een of meerdere Beschermde Stads-en Dorpsgezichten), van gedachten hebben gewisseld over dit beleidsinstrument. In een bijlage vindt u een overzicht van de deelnemers aan deze rondetafelbijeenkomsten.

In deze notitie geven wij de belangrijkste conclusies uit deze rondetafelbijeenkomsten weer. Daarvoor wordt ingegaan op de doelstelling van het instrument Beschermde Stads-en Dorpsgezichten en de mate waarin deze wordt gerealiseerd.

Beschermde Stads- en Dorpsgezichten in de Monumentenwet
Bij de eerste wettelijke regeling van de monumentenzorg op basis van de Monumentenwet 1961 stond niet alleen de bescherming van individuele monumenten centraal, maar ook de mogelijkheid om gebieden van grote cultuurhistorische betekenis te beschermen via de in de wet geïntroduceerde figuur van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten. Vanaf 1961 is op voordracht van de Monumentenraad en later door de Raad voor Cultuur, daarbij geadviseerd door de toenmalige RDMZ en het Ministerie van VROM, na raadpleging van de betreffende gemeenten, een reeks historische binnensteden en historische dorpen aangewezen tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht. In een groot aantal gevallen heeft dit ook geleid tot het vaststellen van (beschermende) bestemmingsplannen. De destijds in de Monumentenwet 1961 geformuleerde eis dat gemeenten ter effectuering van de bescherming van hun Beschermd Stads- en Dorpsgezicht een bestemmingsplan moesten vaststellen binnen een periode van 10 jaar na aanwijzing ervan, is in een aantal gevallen helaas niet mogelijk gebleken. Een en ander was aanleiding om die termijn van 10 jaar te laten vervallen in de nieuwe Monumentenwet 1988. Wel bleef in de nieuwe Monumentenwet de gedachte overeind dat de daadwerkelijke effectuering van de werking van dit beleidsinstrument gekoppeld moest blijven aan het door de betreffende gemeente vaststellen van een (beschermend) bestemmingsplan. Nu sinds 1 juli 2008 de nieuwe Wro van kracht is en ook voor de bebouwde kom een (geactualiseerd) bestemmingsplan verplicht wordt gesteld, komen waardevolle ruimtelijke en functionele structuren in hun betekenisvolle samenhang bij die planvorming niet vanzelfsprekend aan de orde. De aanleiding daartoe moet concreet gemaakt worden door een beredeneerde noodzaak tot bescherming ervan in de vorm van een uitdrukkelijk predicaat.

Het doel van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten
Het doel van de aanwijzing van een stads- of dorpsdeel tot een Beschermde Stads- en Dorpsgezicht is om aan te geven dat het een gebied betreft dat vanuit een oogpunt van cultuurhistorie van nationaal belang is en dat niet volstaan kan worden met de aanwijzing van afzonderlijke monumenten. Vanwege de historisch waardevolle samenhang wordt een gebiedsaanwijzing noodzakelijk geacht. Daarmee ontstaat een instrument waarmee kan worden aangestuurd op de kwaliteit van ruimtelijke ingrepen, niet door vitale ontwikkelingsprocessen aan banden te leggen, maar deze juist in goede banen te leiden. Maar ontwikkelingen in deze gebieden die een bedreiging, c.q. aantasting ervan betekenen, moet een halt kunnen worden toegeroepen. De beschermde status van dergelijke gezichten heeft ook zijn preventieve werking volop bewezen.

Wie naar de huidige toestand van de Beschermde Stads- en Dorpsgezichten in Nederland kijkt, kan constateren dat hun historische hoofdstructuur in het algemeen goed bewaard is gebleven, dat inpasbare ontwikkelingen kans hebben gekregen zich te ontplooien en dat in veel gevallen voorkomen is dat funeste ontwikkelingen de structuur en het karakter van deze gebieden hebben aangetast. Daarmee is dit beleidsinstrument voldoende effectief gebleken. Hoewel de bewijsvoering daarvoor uiteraard moeilijk is, kan worden gesteld dat de historische binnensteden en dorpen aan cultuurhistorische betekenis zouden hebben ingeboet indien dit beleidsinstrument niet zou hebben bestaan. Wel is daarbij vastgesteld dat de procedure tot aanwijzing van een Beschermd Stads- en Dorpsgezicht tamelijk ingewikkeld en nogal tijdrovend is. Voorts is gebleken dat het beleidsinstrument Beschermd Stads- en Dorpsgezicht, net als elk ander beleidsinstrument, gevoelig is voor de partij die het hanteert. Gemeenten met een positieve attitude ten opzichte van de factor cultuurhistorie weten dit instrument krachtiger te benutten, dan die gemeenten die zich minder positief daartegenover opstellen.

Uitbreiding aantal Beschermde Stads- en Dorpsgezichten
Door de RDMZ is in de jaren negentig het initiatief genomen om ook gebieden, tot stand gekomen in de periode tussen 1850 en 1940, tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht aan te wijzen. Dit alles heeft geresulteerd in een totaal aantal van ongeveer 400 jonge Beschermde Gezichten in Nederland. Momenteel wordt door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed studie verricht naar de mogelijkheid om ook wederopbouwwijken aan te wijzen tot Beschermde Stads- en Dorpsgezichten. Ook hier is het doel te voorkomen dat deze als samenhangend geheel ontworpen wijken langzaam maar zeker hun structuur en karakter verliezen door een al te eenzijdige volkshuisvestelijke benadering, terwijl de versterking van identiteitsdragende kernmerken juist het belang van de volkshuisvesting binnen die gebieden zou kunnen dienen. Deze thematiek is expliciet besproken tijdens een studiedag die de Federatie Grote Monumentengemeenten over deze problematiek in november 2008 heeft gehouden (en waarvan wij het verslag “Waarden in ontwikkeling; wederopbouwwijken in beweging” graag onder uw aandacht brengen). Ter afronding van haar werkzaamheden in het kader van de advisering bij de aanwijzing tot Beschermde Stads- en Dorpsgezichten heeft de Commissie Bescherming en Ontwikkeling (ook bekend onder de naam Commissie Wevers) haar eindadvies, getiteld “Tijd & Ruimte”, uitgebracht over haar ervaringen met de aanwijzing en bescherming van stads- en dorpsgezichten. Wij onderschrijven de kritiekpunten uit deze nota aangaande een aantal uitvoeringsaspecten van het instrument, maar wij delen eveneens met deze commissie de opvatting dat Beschermde Stads- en Dorpsgezichten een belangrijk instrument in de gebiedsgerichte monumentenzorg zijn geweest, nu zijn en in de toekomst ook zullen blijven.

Is dit doel bereikt?
Het instrument Beschermd Stads- en Dorpsgezicht functioneert inmiddels bijna 50 jaar. Het richt zich, zoals gesteld, op het beschermen van ruimtelijke en functionele structuren, maar wordt in de praktijk toch nog erg gekoppeld aan een objectgerichte benadering. Het huidige instrumentarium van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten wordt, mede als gevolg van het ontbreken van (beschermende) bestemmingsplannen, nog niet optimaal benut. Bovendien zijn, daar waar wel sprake is van een bestemmingsplan, te vaak de cultuurhistorische, stedenbouwkundige waarden onvoldoende of te vrijblijvend geclausuleerd waardoor die veelal geen wettelijk, betekenisvolle status hebben. In de praktijk moet dan waar het deze elementen betreft, worden volstaan met de gebiedsgerichte criteria uit de gemeentelijke welstandsnota.

Deze criteria zouden in Beschermde Stads- en Dorpsgezichten meer leidend moeten zijn bij (bouw)planinitiatieven. Daar komt bij dat een bestemmingsplan primair gericht is op de functies en op de massa en de hoogte van de bebouwing en minder op de verschijningsvorm en het beeld. In de praktijk wordt de aanwijzingsprocedure tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht als gecompliceerd en tijdrovend ervaren. Verder wordt door gemeenten ook gesteld dat het beleidsinstrument Beschermd Stads- en Dorpsgezicht van te weinig concrete handvatten is voorzien, bijvoorbeeld in de vorm van criteria die gehanteerd zouden kunnen worden bij de beoordeling van de stedenbouwkundige aspecten van concrete bouwinitiatieven in historische binnensteden en dorpen.

Bij de modernisering van de monumentenzorg moeten deze aandachtspunten op de huidige planningspraktijk worden afgestemd.

Het is bekend dat een verschijnsel niet alteen bestaat vanwege de manifeste functies ervan, maar ook door latente functies die het heeft. De zogeheten positieve neveneffecten van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten worden door “het veld” volledig onderkend en ook onderstreept. Hierbij worden genoemd:
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht door het Rijk wordt als een erkenning van nationale betekenis van het gebied gezien;
• een Beschermd Stads- en Dorpsgezicht van rijkswege kan als “bezweringsritueel” worden gebruikt tegen onwelgevallige initiatieven;
• wanneer een gemeente het Beschermd Stads- en Dorpsgezicht niet (voldoende) serieus neemt, heeft het Rijk de mogelijkheid om bezwaar aan te tekenen of in het uiterste geval om in te grijpen;
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht heeft politieke implicaties: door het effect van sociale controle en de democratische doorwerking moet de lokale politiek er terdege rekening mee houden;
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht voorkomt dat plannen worden uitgedacht die haaks op het gedachtegoed van Beschermd Stads- en Dorpsgezicht staan;
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht impliceert dat volgens de huidige regelgeving alle veranderingen aan panden ter beoordeling aan welstands-/ monumentencommissies moeten worden voorgelegd.

Maar:
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht door het Rijk verleent het gebied meer dan alleen een wettelijke status, want:

• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht bevordert de trots op de
  eigen gemeente;
  
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht stimuleert het verzamelen en
  overdragen van kennis over de historie van de gemeente;
  
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht stimuleert het historisch
  besef binnen de gemeente;
  
• de aanwijzing tot Beschermd Stads- en Dorpsgezicht zorgt voor een gezamenlijke
  basis van waaruit over de toekomst van de gemeente wordt gedacht
  
• mede op basis van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten kan voor binnensteden
  en dorpen gunstig flankerend beleid worden gevoerd (reclamebeleid, beleid inzake
  inrichting openbaar gebied, verkeers- en vervoersbeleid, etc.).

Wanneer de aanwijzing en de bescherming van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten uit de Monumentenwet zouden verdwijnen, zouden niet alleen de manifeste functies ervan verloren gaan, maar ook de (zeer) belangrijke positieve neveneffecten ervan. De modernisering van de monumentenzorg, waarbij de gebiedsgerichte monumentenzorg terecht veel aandacht krijgt, zal ongetwijfeld oog hebben voor de genoemde manifeste en latente functies van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten. Tegelijkertijd verdient het aanbeveling om voor de eerder genoemde inconveniënten van dit beleidsinstrument oplossingen te zoeken.

Conclusie
Uit het bovenstaande moge duidelijk zijn, dat het Restauratiefonds en de gemeenten waarmee wij gesproken hebben een grote voorstander zijn van het (gemoderniseerde) behoud van het beleidsinstrument Beschermd Stads- en Dorpsgezicht in de wet- en regelgeving. In het verleden is betekenis, functionaliteit en effectiviteit van dit beleidsinstrument overduidelijk gebleken. Dit betreft niet alleen de bedoelde functies van dit instrument, maar ook de positieve neveneffecten die het voor de gemeenten heeft. Derhalve kunnen wij niet anders concluderen dan dat ook bij de modernisering van de monumentenzorg een centrale plaats moet worden toegekend aan de rol en betekenis van Beschermde Stads- en Dorpsgezichten ter ondersteuning van de gebiedsgerichte monumentenzorg. Daarbij roepen wij het Ministerie van OCW op om, in overleg met het Ministerie van VROM, adequate oplossingen te vinden voor de gesignaleerde verbeterpunten.

Voor meer informatie f.vehof@restauratiefonds.nl, 033-2539556