Meer bescherming van gebouwde monumenten onder de Wabo

Bron: Tijdschrift voor Bouwrecht
Door: Mr. ing.Th. Peters (1)

1. Inleiding
Met de Wet algemene bepalingen omgevingsreeht (hierna de Wabo) worden veel beslaande vergunningstelsels mei betrekking tot de omgeving geintegreerd in de omgevingsvergunnïng. Ook de beslaande vergunningvereisten ten behoeve van de bescherming van gebouwde monumenten gaan op in die omgevingsvergunning. Nu is hel actuele recht voor de bescherming van gebouwde monumenten in Nederland een complex geheel, met name doordat de nationale wetgever slechts de rijkszorg voor gebouwde monumenten heelt willen regelen en daarmee de provinciale of gemeentelijke zorg voor monumenten aan de eigen autonomie heeft overgelaten. Daarbij heeft dit rechtsgebied als bij/onder kenmerk dat het vooral is gericht op bescherming en tegengaan van inbreuken, vooral ook omdal die inbreuken veelal onomkeerbaar zijn. Dal heeft weer geleid tot bijzondere bestuursrechtelijke rechtsfiguren als voorbescherming van potentiële monumenten en het opschorten van de werking van vergunningen voor inbreuken, als die vergunningen in rechte worden aangevochten.

ln het wetsvoorstel voor de Wabo was weinig aandacht geschonken aan deze bijzondere kenmerken van het monumentenrecht. (2) De wetgever heeft zich deze kritiek aangetrokken en in de tweede nota van wijziging en in de invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet-Wabo) alsnog voorzien in ‘reparatiewetgeving’. De vraag is dan ook of het wettelijk stelsel zoals dat na de inwerkingtreding van de Wabo en de Invoeringswet-Wabo komt te luiden, een bescherming biedt die vergelijkbaar is met de huidige bescherming van gebouwde monumenten. Met het oog daarop wordt in dit artikel geanalyseerd wat de gevolgen van de Wabo voor de bescherming van gebouwde monumenten zullen zijn. Dit artikel is geschreven vóór de datum van inwerkingtreding van de Wabo.

2. Zes soorten gebouwde monumenten
Om een goed inzicht te geven in de wijze van bescherming van gebouwde monumenten moet een onderscheid worden gemaakt tussen in de eerste plaats beschermde monumenten en in de tweede plaats beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor beide typen geldt dat de Monumentenwet 1988 voorziet in aanwijzing en bescherming hiervan voor zover dit vanuit nationaal oogpunt gewenst is.

De Monumentenwet 1988 laat zich in het geheel niet uit over binnen een gemeente of provincie gewenste bescherming van monumenten of stads- en dorpsgezichten. Die overheden kunnen desgewenst zelf in autonome verordeningen de aanwijzing en bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten reguleren. In veel gemeenten is ook een monumentenverordening van kracht op basis waarvan gemeentelijk beschermde monumenten zijn aangewezen. In een beperkt aantal gemeenten is het daarnaast mogelijk om gemeentelijk beschermde stads- en dorpsgezichten aan te wijzen.

Datzelfde geldt ook voor de provincies: ook zij kunnen bij verordening de aanwijzing van monumenten regelen en dat is ook hier en daar wel gebeurd, in Noord-Holland kent de daar geldende provinciale Monumentenverordening 2005 ook de mogelijkheid om ‘structuren’ te beschermen. Gelet de begripsbepaling van ‘structuur’ in artikel 1 onder c van die verordening is dat hetzelfde als “stads- en dorpsgezicht in de Monumentenwet 1988. Hoewel Noord-Holland een uitzondering lijkt te zijn, geeft dit voorbeeld al aan dat ook provincies beschermde stads- en dorpsgezichten kunnen aanwijzen. Al met al zijn er dus drie soorten beschermde monumenten (rijks-, provinciale en gemeentelijke) en kunnen er ook drie soorten beschermde stads- en dorpsgezichten (rijks-, provinciale en gemeentelijke) voorkomen.

Omdat de provinciale en gemeentelijke monumenten verordeningen autonome verordeningen zijn, kunnen die verordeningen ook van de Monumentenwet 1988 afwijkende begripsomschrijvingen hanteren. Zo zijn gemeenten en provincies niet gebonden aan de eis uit de Mw 1988 dat monumenten ten minste 50 jaar oud moeten zijn en evenmin aan de eis dat beschermde monumenten altijd onroerend moeten zijn. Onlangs nog kwam de Universiteit van Amsterdam en het Multatuligenootschap in het nieuws met de aanvraag bij de Unesco om het originele manuscript van de Max Havelaar aan te wijzen als werelderfgoed. Als de gemeente Amsterdam in haar monumentenverordening (4) zou regelen dat ook roerende zaken kunnen worden aangewezen, dan kan dat manuscript ook als beschermd monument worden aangewezen: een aanwijzing die dan ook nog juridische bescherming geeft, waar plaatsing op de werelderfgoedlijst louter symbolische waarde heeft.

3. Status en omvang van de aanwijzingen

Het aanwijzen van beschermde monumenten of van beschermde slads- en dorpgezichten is geregeld in de Monumentenwet 1988 of in de toepasselijke verordeningen. Het aanwijzingsbesluit is als Awb-besluit bij de bestuursrechter appellabel; de Wabo ziet niet op deze aanwijzingen.

Zowel bij beschermde monumenten als bij beschermde slads- en dorpsgezichten speelt de vraag waar de begrenzing loopt van de aanwijzing. Daarmee hangt samen de vraag of de aanwijzing externe werking kan hebben. De reikwijdte van de aanwijzing van beschermde monumenten is afhankelijk van dle tekst van de redengevende omschrijving van de aanwijzing. Wordt een aanbouw bij een monument niet in de omschrijving genoemd, dan is die aanbouw ook niet aangewezen. Daarbij speelt dan wel de vraag mee of de aanbouw in bouwkundige zin kan worden vereenzelvigd met het hoofdgebouw.(5)

Anderzijds kan het ook voorkomen dat de monumentale waarde niet in een pand of in een specifiek element van zo’n pand zit, maar juist in de samenhang tussen verschillende objecten (‘ensemble-waarde’). In zo’n geval kan – terwijl de afzonderlijke objecten op zichzelf onvoldoende monumentale waarde hebben – een heel terrein (met daarop de losse objecten) als beschermd monument worden aangewezen.” Als zo’n samenhangende terrein of complex wordt aangewezen, kan dat betrekking hebben op meer percelen met verschillende eigenaren. Soms kiest de minister dan voor ingewikkelde aanwijzingsbesluiten, waarbij de aanwijzing van het complex wordt vervat in diverse, aparte besluiten, die vervolgens allerlei ingewikkelde vragen over belanghebbendheid en dergelijke oproepen. Voor dit soort combinatiebesluiten zie ik geen enkele noodzaak; de aanwijzing kan in één besluit voor een groter gebied plaatsvinden.

Externe werking heeft de aanwijzing niet. In het verleden heb ik wel betoogd dat het verstoringsbegrip uit artikel 11 van de Mw 1988 op dezelfde manier zou kunnen worden uitgelegd als bij de Natuurbeschermingswet (8), maar de Afdeling heeft inmiddels meermalen aangegeven dat die ruime uitleg van het verstoringsbegrip niet opgaat voor gebouwde monumenten.(9) In eerste instantie leek de Afdeling het verstoringsbegrip – gelet op de wetsgeschiedenis – te willen reserveren voor alleen archeologische monumenten, maar nadien is toch soms ook verstoren van gebouwde monumenten vergunningplichtig geacht. Zo vond de Afdeling (met het bestuursorgaan) dat het plaatsen van een nieuwe werkkast op een dakterras van een beschermd monument vergunningplichltg was omdat het tot verstoring van het monument leidde.(10)

Maar het verstoringsbegrip lijkt in de jurisprudentie van de Afdeling alleen een rol te spelen als het om een activiteit in, op of aan een monument gaat. Activiteiten in de buurt van een monument kunnen niet onder het verstoringsbegrip vallen. Zo kan een belendend monument niet meewegen bij de beoordeling van een omgevingsvergunning, want dat zou een te ruime uitleg van ‘verstoren” inhouden.(11) Duidelijk is voorts de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2009 (12) – waar een berging wordt gebouwd nabij een beschermd rijksmonument en de geringe ruimte tussen berging en woonhuis wordt afgedicht met een strook, die de woning niet raakt of daar anderszins mee is verbonden. De Afdeling stelt dan ‘dat de berging dan ook naast, en niet aan, de woning is voorzien en voorziet in zoverre dan ook niet in verstoring van dit monument’. Vervolgens legt de Afdeling nog eens uit dat verstoren niet ook visueel verstoren kan betekenen.

Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat het bestuursorgaan dat een monument aanwijst zich goed rekenschap moet geven van de beschermenswaardige onderdelen en dat dat goed moet worden benoemd en beargumenteerd in de redengevende omschrijving.

Bij beschermde stads- en dorpsgezichten moet worden aangenomen dat het zicht op de beschermenswaardige structuur nadrukkelijk is meegenomen bij de begrenzing van het gezicht. Met andece woorden: de grens van het beschermde stads- en dorpsgezicht is hard en de gronden binnen die begrenzing hebben geen last van de aanwijzing, ook al zouden daar grote bouwwerken worden opgetrokken die het zicht op het beschermde stadsgezicht volledig weg zouden nemen.

4. Rechtsgevolgen van de aanwijzingen

4.1 Rechtsgevolgen aanwijzing beschermde monumenten

Diverse rechtsgevolgen van de aanwijzing lot beschermd rijksmonument blijven in de thans geldende regelgeving staan: zo blijft het verbod om een monument te beschadigen ofte vernielen in hel eerste lid van art.11 Mw 1988 opgenomen (13) en blijven de artikelen voor schadevergoeding (art.22 e.v. Mw 1988), voor subsidie, voor fiscale aftrekmogelijkheden bij groot onderhoud gehandhaafd. De vergunningplicht voor veranderingen aan een monument of voor ontsierend en gevaarzettend gebruik van een monument worden overgeheveld van de Monumentenwet naar artikel 2.1, eerste lid onder f van de Wabo.

De thans nog in artikelen 44 en 54 Woningwet opgenomen coördinatieregeling met de bouwvergunning (het niet hebben van een monumentenvergunning is een verplichte weigenngsgrond voor de bouwvergunning en hangende een aanvraag voor een monumentenvergunning wordt de bouwaanvraag aangehouden) verdwijnt na inwerkingtreding van de Wabo.

Hiervoor wees ik er al op dat de Afdeling bestuursrechtspraak aan de aanwijzing van beschermde monumenten geen externe werking toekent. Bouwwerken bij monumenten, die het monument zelf niet raken, vallen dus niet onder de vergunningplicht in de Monumentenwet en – naar moet worden aangenomen – ook niet onder de monumententoestemmingseis in artikel 2.1, eerste lid onder f van de Wabo. Onder het huidige recht is er echter toch een soort bescherming tegen bouwwerken in de buurt van monumenten: in het Besluit bouwvergunningsvrije en licht bouwvergunningsplichtige bouwwerken worden vergunningsvrije bouwwerken toch vergunningplichtig als ze in, op, aan of bij een monument worden gebouwd. Het kan niet anders zijn dan dat die vergunningplicht is geïntroduceerd om het monument te beschermen, maar door dit te koppelen aan de bouwvergunning loopt de bescherming van het monument tegen bouwwerken bij monumenten dan kennelijk via welstandstoetsing of bestemmingsplantoetsing.

Het lijkt alsof de wetgever hier een wat ongelukkige keuze heeft gemaakt. Daar waar de vergunningstelsels van bouwen en monumenten in de omgevingsvergunning worden geïntegreerd, lijkt het voor de hand te liggen om de bescherming tegen bouwen bij een monument nu ook aan het monumentenbelang te toetsen. Dat gebeurt niet, want de Bblb-regeling wordt overgenomen in artikel 5 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.” De omgevingsvergunningplicht voor gewoonlijk vergunningvrije bouwwerken is er wel als in, aan, op of bij een beschermd monument wordt gebouwd (net zoals onder het huidige recht) maar ook als dat gebeurt bij een voorgenomen rijksmonument en zelfs als dat gebeurt bij een voorgenomen beschermd gemeentelijk of provinciaal monument. Daarmee wordt deze beschermingsregeling fors uitgebreid ten opzichte van de huidige regeling.

Op zichzelf valt dat te prijzen, maar men kan zich afvragen of de wetgever zich wel rekenschap heeft gegeven van de mogelijke consequenties van deze regeling; zo zal een buurman die zich wil verzetten tegen een in beginsel vergunningvrij bouwplannetje bij de buren bij de minister kunnen verzoeken om dat buurpand aan te wijzen als beschermd rijksmonument. Hoe onzinnig zo’n verzoek ook is, de minister kan hel pas afwijzen na een advies daarover van het college van b en w (zie artikel 3, derde lid Mw 1988) en de mededeling van de adviesaanvraag is het startpunt van de voorbescherming en daarmee van de uitgebreidere (bouw-)omgevingsvergunningplicht. De eerder aangehaalde toetsingsweeffout blijft overigens onder de Wabo bestaan: de omgevingsvergunning voor kleine bouwwerken bij een monument moet worden getoetst aan de bouwtoetsingsgronden van artikel 2.10 van de Wabo en niet aan de rnonumentenioetsingsgrond van artikel 2.15.

4.2 Rechtsgevolgen aanwijzing beschermde stads- of dorpsgezichten

Als eerste rechtsgevolg van de aanwijzing van een beschermd stads- en dorpsgezicht kan worden genoemd dat het slopen van bouwwerken in zo’n gebied vergunningplichlig is. Die vergunningplicht voor rijksbeschermde gezichten staat nu nog in artikel 37 van de Monumentenwet 1988 en komt identiek terug in artikel 2.1, eerste lid onder h van de Wabo.

Voor provineiale of gemeentelijke gezichten geldt dat als de verordening voorziet in een sloopvergunningplicht, die vergunningplieht wordt beschouwd als een verbod om de sloop uit te voeren zonder omgevingsvergunning (zie art.2.2, eerste lid onder e Wabo). De systematiek van deze regeling is opvallend: in de verordening moet dus een zelfstandige vergunningplieht blijven staan om het onder de omgevingsvergunning te brengen. Als in de verordening zou zijn geregeld dat voor slopen een omgevingsvergunning nodig is, valt die bepaling onder artikel 2.2, tweede lid.

Verder valt op dat de gekoppelde sloopvergunningplicht alleen geldt voor een ‘kraehtens de verordening aangewezen stads- of dorpsgezicht’. Als je zo’n gezicht dus een ‘structuur’ noemt (zoals in de Noord-Hollandse verordening) valt het niet onder de Wabo-regeling, Dat is waarschijnlijk niet de bedoeling van de provincie Noord-Holland, maar geeft wel aan dat ook een gemeentebestuur onder de Wabo-regeling uit kan komen door de terminologie aan te passen en bijvoorbeeld te spreken over ‘beschermde structuren’ in plaats van over ‘beschermde stads- of dorpsgezicht.

Het is voorts voorstelbaar dat de (gemeentelijke) verordening nog andere vergunningplichten kent. Zo kende de Tilburgse monumentenverordening tot voor kort de bepaling dat ook wijzigingen aan onroerende zaken, geen bouwwerk zijnde (zoals straten, wegen, pleinen, wateren en bomen) vergunningplichtig waren.(15) Als de verandering zou bestaan uit de aanleg of verandering van een uitweg, zou die vergunningplicht vallen onder artikel 2.2, eerste lid onder e van Wabo en daarom omgevings-vergunningplichtig zijn. Als de verandering zou bestaan uit het vellen van een boom, zou die vergunningplicht vallen onder ariikel 2.2, eerste lid onder g van de Wabo. Maar andere vergunningplichtige veranderingen vallen niet onder enige bepaling in artikel 2.2, eerste lid van de Wabo en vallen dan dus buiten de omgevingsvergunning. Als dat gewenst zou zijn. zouden die veranderingen via de verordening wel omgevingsvergunningplichtig kunnen worden gemaakt (ariikel 2.2. tweede lid Wabo), maar dat is ter beoordeling aan de gemeenteraad.

Onder de Wabo blijft een rechtsgevolg van de aanwijzing van een beschermd stads- en dorpsgezicht dat vergunningvrije bouwwerken omgevingsvergunningplichtig worden als die bouwwerken zijn gelegen in een rijksbeschermd (16) gezicht (art. 5 lid 2 onder b van bijlage U bij hel Bor). Die bouwwerken worden wel vergunningvrij als het uitsluitend inpandige veranderingen zou betreffen.

5. Toetsingskader vergunningen

5.1 Toetsingskader omgevingsvergunningen

ledere verandering aan een monument is (en blijft) vergunningplichtig. Als er veranderingen plaatsvinden die de bijzondere monumentale waarden niet raken, dan kan zo’n vergunning probleemloos worden verleend. Ook als de waarden wel worden geraakt, maar bijvoorbeeld netjes worden gerestaureerd of anderszins gerespecteerd blijven, is het begrijpelijk dal de vergunning wordt afgegeven. Dat zal met de omgevingsvergunning ook niet veranderen.

Daarnaast zijn er echter ook projecten, waarbij de monumentale waarden verdwijnen, bijvoorbeeld de afbraak van (gedeelten) van een monument. Thans kunnen ook daarvoor vergunningen worden afgegeven; het bestuursorgaan moet afwegen of het belang van de aanvrager zwaarder weegt dan het behoud van het monument.(17) Omdat zo’n vergunning kan worden afgegeven, worden bezwaren tegen de aanwijzingen met als strekking dat “de aanwijzing alles bevriest’, ook altijd verworpen. Of er nog iets kan veranderen na aanwijzing van een monument, moet worden beslist in het kader van de vergunningprocedure, zo luidt de gebruikelijke overweging van de Afdeling.(18) En die afweging laat alle ruimte om aan andere dan de monumentale belangen de doorslag legeven.

Op dit punt zul er door de Waho iets wezenlijks veranderen: artikel 2.15 bepaalt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien het belang van het monument zich daar niet tegen verzet. Dat is een opmerkelijk criterium, want men kan toch niet beweren dat de (gedeeltelijke) sloop van een monument binnen dit criterium zou passen; het belang van een monument verzet zich mijns inziens altijd tegen de sloop ervan.

De tekst van artikel 2.15 kent ook een opmerkelijke totstandkomingsgeschiedenis: oorspronkelijk was geregeld dat de omgevingsvergunning slechts kon worden geweigerd indien de activiteit in strijd /ou zijn met het belang van de monumentenzorg. Over dal criterium kon toen worden beweerd dat dat in lijn lag met de jurisprudentie; de sloop van een (gedeelte) van een monument dient natuurlijk niet het belang van de monumentenzorg, maar bet bevoegd gezag kan dan de vergunning weigeren en hoeft dat niet te doen.

Bij de tweede Nota van Wijziging (19) wordt het criterium veranderd, maar waarom dat nu precies gebeurd is niet duidelijk. Als ik het goed begrijp, is de gedachte dat de systematiek van de Wabo inhoudt dat slechts wordt geregeld wanneer een vergunning kan worden verleend en niet wanneer die kan worden geweigerd (20), maar die stelling lijkt mij onjuist.(21) Verder zou de nieuwe formulering beter aansluiten bij de huidige rechtspraktijk. Ook dat moet ernstig worden betwijfeld.

Ten slotte zegt de wetgever dat deze nieuwe redactie beter aansluit bij wetsgeschiedenis van de Monumentenwet. Nu is inderdaad in de Memorie van Toelichting bij de Monumentenwet van 1961 (!) nog wel opgemerkt dat in het algemeen geen monumentenvergunning zal kunnen worden verleend lot afbraak van een monument, behalve als het monument zijn waarde heeft verloren. Sindsdien is er toch onmiskenbaar een ontwikkeling waar te nemen, waarbij monumenten toch afgebroken worden omdat grotere belangen (nieuwe woningbouw, belangrijke wegaanleg of centrumontwikkelingen) dat vergen. De verwijzing naar de wetsgeschiedenis zou erop kunnen duiden dat de wetgever welbewust het beschermingsniveau weer heeft willen opkrikken tot het in 1961 beoogde niveau. Maar wat de bedoelingen ook zijn geweest, primair bepalend zal straks de tekst van artikel 2.15 zelf zijn en die kan tot geen andere conclusie leiden dan dat vergunningaanvragen die tot aantasting van de monumentale waarden leiden, altijd moeten worden geweigerd.

De omgevingsvergunning voor veranderingen aan gemeentelijke of provinciale monumenten moet worden getoetst aan een norm uit de verordening. In veel verordeningen zal – net zoals thans in de Monumentenwet 1988 – een toetsingsnorm voor de omgevingsvergunningen ontbreken. Zo’n norm wordt gelet op artikel 2.1 H van de Wabo wel noodzakelijk. Of het verstandig is om de norm uit art. 2.15 Wabo in de verordening te kopiëren, moet gelet op het voorgaande worden betwijfeld. Vanuit een oogpunt van maximale monumentenzorg valt daar wel iets voor te zeggen, maar als de gemeentebesturen nog enige handelingsvrijheid willen houden, moet wat anders worden verzonnen.

Overigens kan de strenge 2.15-norm ook gevolgen krijgen voor de afweging bij aanwijzingsbesluiten: men kan nu immers niet meer volhouden dat veranderingen nog altijd mogelijk blijven.

5.2 Toetsingskader sloopvergunningen

De sloopvergunning bij rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten is thans geregeld in artikel 37 Mw 1988. Om de betekenis van dat sloopvergunningvereiste goed te begrijpen, moet worden teruggekeken naar de regeling zoals die luidde tot 1 juli 2008. Toen verwees art. 37 Mw 1988 naar de sloopvergunning uit artikel 21 en 22 van de toenmalige Wet op de stads- en dorpsvernieuwing. Die sloopvergunning mocht worden geweigerd als er nog geen bouwvergunning was aangevraagd voor een bouwwerk dat in de plaats zou moeten komen van het te slopen bouwwerk. Met die sloopvergunning kon dus worden voorkomen dat er ongewenste gaten in een bebouwingswand zouden vallen.

De bedoeling is weer teruggekomen in de regeling in de Wabo. In artikel 2.16 wordt namelijk bepaald dat de omgevingsvergunning kan worden geweigerd indien het te slopen bouwwerk is gesitueerd in een rijksbeschermd stads- en dorpsgezicht en naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van hel te slopen bouwwerk een ander bouwwerk zal worden gebouwd. Hoewel de eerste gedachte misschien zou zijn dat met dit toetsingcriterium toch niet al te veel recht wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden van het gezicht, moet wel bedacht worden dat de sloopvergunning alleen wordt afgegeven als er voldoende zekerheid is over een nieuw bouwwerk op die plaats en dat dal nieuwe bouwwerk dan wel zal moeten bijdragen (of althans; niet mag afdoen) aan de cultuurhistorische waarde; immers, de daarvoor benodigde omgevingsvergunning (in verband mei het bouwen) moet worden getoetst aan het beschermende bestemmingsplan en zolang dat plan er nog niet is, moet de vergunningaanvraag (ook onder de Wabo) worden aangehouden (zie artikel 3.3, vierde en vijfde lid van de Wabo).

Voor gemeentelijke en provinciale stads- en dorpsgezichten moei gelet op artikel 2.18 van de Wabo in de verordening worden voorzien in een toetsingsnorm. Dat zou dus heel wel de in art. 2.16 Wabo opgenomen norm kunnen zijn.

6, Voorbescherming

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan ambtshalve een aanwijzingsprocedure starten, maar belanghebbenden kunnen zo’n aanwijzingsprocedure ook aanvragen voor na 1 januari 1940 vervaardigde onroerende zaken. Hiervoor is al aangegeven dat de minister op zo’n aanvraag pas mag beslissen na een advies ter zake van B en W (en soms GS). Die adviesaanvraag moet aan de eigenaar van de onroerende zaak, maar ook aan de aanvrager worden medegedeeld en vanaf het moment van die mededeling gelden – gelet op artikel 5 van de Mw 1988 – reeds de vergunningplichten als ware het een aangewezen beschermd monument. Deze voorbeseherming houdt weer op als vaststaat dal het monument niet wordt ingeschreven of gaat over in werkelijke bescherming als het monument wel wordt aangewezen.

Het gemak waarmee voorbescherming kan worden verkregen is wel bekritiseerd (22), maar de ratio van de voorbeschermingsregeling is ook wel duidelijk: er moet immers worden voorkomen dat een eigenaar, die bevreesd is dat er extra beperkingen gaan gelden, de monumentale waarden verwijderd voordat er sprake kan zijn van bescherming.

De voorbescherming is thans geregeld in artikel 5 van de Monumentenwet en ziet slechts op potentiële rijksmonumcnten. Door de Invoeringswet Wabo wordt artikel 5 aangepast. Omdat het nieuwe tweede lid van artikel 5 ziet op alle mogelijke monumenten, zoals ook potentiële gemeentelijke of provinciale monumenten, lijkt de voorbeseherming door de Wabo te worden uitgebreid. (23) Wat de juiste lezing van hel nieuwe artikel 5 ook is. de voorbescherming gaat volgens de nieuwe regeling pas in
vanaf het moment van de mededeling van de minisier. De minister zal alleen maar mededelen bij aanvragen voor rijksbescherming en strikte lezing van het in de Invoeringswet Wabo gewijzigde artikel 5, tweede lid van de Monumentenwet 1988 brengt mij dan ook uiteindelijk tot de (voorzichtige) conclusie dat de voorbeseherming niet ziet op gemeentelijke en provinciale monumenten. Iets meer duidelijkheid over de reikwijdte van hel nieuwe tweede lid van artikel 5 Mw 1988 lijkt mij echter wel gewenst.

7. Opschortende werking van beroep

De huidige monumentenvergunning voor het wijzigen van een beschermd monument kan de algehele sloop van het monument toelaten. Zo’n vergunning kan dus leiden lot een onomkeerbaar verlies van de beschermenswaardige monumentale waarden. Omdat een vergunning direct bruikbaar is en sloop binnen een paar uur kan zijn voltooid, is het goed denkbaar dat bezwaar of beroep tegen zo’n vergunning zinloos is; het kwaad is dan al geschied. Om bezwaarmakers niet voor een voldongen feit te stellen, kent artikel 16, zesde lid van de Mw 1988 de regeling dat de werking van de huidige monumentenvergunning wordt opgeschort tot het einde van de beroepstermijn of tot de beslissing op het beroep.

Met de Wabo verdwijnt deze regeling en wordt vervangen door een regeling die bepaalt dal de omgevingsvergunning in werking treedt na afloop van de (6 weken durende) bezwaar- of beroepstermijn. Die inwerkingtreding kan dan alleen nog worden voorkomen door tijdig de voorzieningenrechler in te schakelen om schorsing van de omgevingsvergunning te bewerkstelligen. Eerder heb ik aangegeven dat dit verlies aan bescherming grote gevolgen kan hebben voor beschermde monumenten.(24) Dat bezwaar moet thans gerelativeerd worden, nu het strenge criterium van art. 2.15 Wabo voorkomt dat omgevingsvergunningen kunnen worden afgegeven voor projecten die tot aantasting van de monumentale waarden kunnen leiden. Als dat ook de bedoeling zou zijn geweest van de wetgever, valt te begrijpen waarom de opschortende werking niet wordt overgenomen in de Wabo.(23)

Opvallend is dat in de Monumentenwet 1988 ook na inwerkingtreding van de Wabo nog wel de archeologische monumenten geregeld blijven met een zelfstandig vergunningstelsel. Die archeologische monumentenvergunning behoudt zijn opschortende werking in geval van beroep (in de Invoeringswet Wabo wordt voorzien in een nieuw artikel 17 Mw 1988, waar in het derde lid wordt voorzien in de opschortende werking). Mocht voor een project niet alleen een omgevingsvergunning nodig zijn, maar ook een archeologische monumentenvergunning, dan krijgt ook de omgevingsvergunning met de opschortende werking te maken, zie hiervoor het met de invoeringswet-Wabo toegevoegde artikel 6.2a van de Wabo.

8. Conclusie

Eerder heb ik de conclusie getrokken dat de Wabo een ramp zou kunnen betekenen voor de bescherming van gebouwde monumenten. De behandeling van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer heeft evenwel geleid tot diverse aanpassingen, die
meer mogelijkheden voor bescherming geven. Het handhaven van de vergunningplichten voor rijksbeschermde stads- en dorpsgezichten en voor bouwwerken bij gemeentelijke en provinciale monumenten en de verruiming van de (bouwtoestemmings-) vergunningplicht voor bouwwerken bij voorgenomen monumenten dragen bij aan een ordentelijk beschermingsniveau. Maar in het oog springend is vooral het veel strengere criterium voor beoordeling van omgevingsvergunningen voor monumentenveranderingen. Daar waar nu gedeeltelijke afbraak van monumenten met een monumentenvergunning mogelijk is, lijkt dat onder de Wabo uitgesloten. Tegenover deze op meer bescherming gerichte maatregelen staat alleen dat de opschortende werking van beroep tegen monumentenvergunningen verloren gaat, Al met al worden de beschermde monumenten en de beschermde stads- en dorpsgezichten onder cie Wabo beter beschermd dan thans.

Dick Peters is Universitair docent bij de vakgroep Staats- en bestuursrecht van de Universiteit van Tilburg, tevens vice-
president bij de rechtbank Breda. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.
Ik verwijs naar het advies van de Raad voor Cultuur van 10 november 2005 en naar mijn artikel ‘De Wabo: een ramp voor de bescherming van gebouwde monumenten’ in Gst 2007, nr. 7278, p. 407-413.
Stb, 2010, nr. 142.
In Amsterdam heet deze verordening sinds kort ‘Erfgoedverordenmg 2010’ en die verordening kent inderdaad in artikel 1 de begripsomschrijving van monument als een ‘zaak van algemeen belang’. Maar een beschermd monument kan volgens diezelfde verordening alleen een onroerend monument zijn.
Zie ABRvS van 12 september 2007, LJN: BB3419.
Zie bijvoorbeeld de aanwijzing van het Marine VliegkampValkenburg, waarin het hele vliegkamp als complex wordt aangewezen. Op dat complex komen losse barakken voor die op zichzelf geen of geringe monumentale waarden hebben, maar de ensemblewaarde maakt dat het hele complex wet monumentwaardig is. Dat mag van do ABRvS {uitspraak van 22 april 2009, LJN: BH843): ‘Het bestreden besluit strekt tot aanwijzing als monument van het MVV als complex op grond van de monumentwaardigheid van het complex als zodanig en niet op grond van de monumentwaardigheid van aspecten of onderdelen ervan op zichzelf beschouwd.’
Zie bijvoorbeeld de aanwijzing van historische buitenplaatsen.
ZieTh. Peters, Verstrekkende monumentenbescherming: de relatie tussen de herziene Woningwet en de Monumentenwet 1988 bij de bescherming van monumenten, Bouwrecht 2003, p.923-929.
De Afdeling heeft dat voor de eerste keer duidelijk beslist in ABRvS 15 maart 2006, LJN: AV5063. In een uitspraak van 29 november 2006, LJN: AZ3240 werd echter weer wel – met het bestuursorgaan – externe werking aangenomen.
Zie ABRvS 14 januari 2009, LJN: BG9765.
Zie ABRvS 10 oktober 2007, LJN; B85236.
Zie ABRvS 23 september 2009, LJN: BJ8262
Kennelijk bedoelt de wetgever hier dat een monument doelbewust wordt vernield (of beschadigd) en niet dat het wordt afgebroken (om bijvoorbeeld te vervangen door nieuwbouw). Afbraak is immers vergunningpiïchtig (nu nog in art. 11, lid 2 Mw 1988) en is dus iets anders dan vernieling.
Stb. 2010,143.
Zie ABRvS 22 juli 2009, LJN: BJ3434.
De Wabo gaat ervan uit dat aangewezen gezichten in een provinciale of gemeentelijke verordening ook ‘beschermde stads- en dorpsgezichten’ heten, maar in de begripsbepalingen in de Wabo worden onder dit begrip louter de rijksbeschermde gezichten verstaan. Ik ga er daarom maar vanuit dat met deze term in art.5 van bijlage II bij het Bor ook alleen de rijksbeschermde gezichten worden bedoeld. Helemaal duidelijk is dat overigens niet.
Zie ABRvS 10 oktober 2007, LJN: BB5236, vooral overweging 2.4: ‘uit de geschiedenis en totstandkoming van de MW blijkt dat bij het verlenen van de vergunning op grond van artikel 11 in het concrete geval de belangen van de aanvrager dient te worden afgewogen tegen de belangen van het beschermde monument.’
Zie bijvoorbeeld ABRvS 11 februari 2009, LJN: BH2532.
Kamerstukken II. 2007/08, 30 844, nr. 11
Zie het in de vorige noot genoemde kamerstuk, p. 6 en 7 onder O.
Zie bijvoorbeeld art. 2.10 (de vergunning wordt geweigerd) en art 2.16 (de vergunning kan worden geweigerd).
Zie A.G.J. Aarsen en J S. Haakmeester, Het oneigenlijke gebruik van de voorbescherming van de Monumentenwet, BR 2007, p. 647-652.
Daarbij kan het nieuwe art. 5, iid 2 onder b van Mw 1988 zo worden gelezen dat de omgevingsvergunningplicht alleen geldt voor beschermde monumenten als bedoeld in artikel 1.1 Wabo, dus rijksmonumenten. Men kan dit artikel echter ook zo lezen dat de monumententoestemmingsbepalingen uit de Wabo op alle voorgenomen monumenten (behalve voorgenomen archeologische monumenten) gelden.
Zie met name rnijn in noot 2 genoemde artikel in de Gemeentestem.
Of dat ook de bedoeling was, moet – naar hiervoor is aangegeven – worden betwijfeld.