Gemeenten tegen centraal opgelegde vorm omgevingsdiensten

Bron: Magazine 24 oktober
Door: Klaas Salverda


Het kabinetsstandpunt over de regionale omgevingsdiensten wordt dezer dagen verwacht. De VNG onderkent dat de kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving van taken die gemeenten in medebewind uitvoeren, naar een hoger niveau moeten worden getrokken. Zij is voor een stelselherziening met een transparante verdeling tussen taken en bevoegdheden. Maar de gemeenten en het kabinet verschillen van mening over de vorming van omgevingsdiensten. De VNG vindt dat de omgevingsdiensten onnodig omvangrijk dreigen te worden doordat minister Cramer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) eronder wil brengen en de diensten wil koppelen aan de schaal van de veiligheidsregio’s.
Gemeentebesturen behoren zelf verantwoordelijk te zijn voor de afweging van vorm en schaalgrootte van de organisatie, vindt de VNG.

Blauwdruk
De opstelling van minister Cramer doet burgemeester Lamers denken aan wat oud-minister Pronk vijf jaar geleden op milieugebied deed. ‘Die had ook een blauwdruk voor heel het land. Maar daar hebben we uiteindelijk toch lokaal vorm aan kunnen geven door het debat om te buigen naar een discussie over kwaliteitscriteria en professionalisering. Staatssecretaris Geel heeft dit vervolgens netjes afgewikkeld. Nu het om bouwen en ruimtelijke ordening gaat, doet minister Cramer precies hetzelfde. Mogen wij, met de ervaring die we hebben ontwikkeld in de kwaliteit van uitvoering, zelf ook nog meedenken?’
Een jaar geleden deed de VNG de minister de toezegging samen met het IPO met een visie te komen op het eindbeeld van de Wabo. Daarin zou worden ingegaan op kwaliteitsverbetering van de uitvoering, de verdeling van bevoegdheden en samenwerking tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en provincies bij de uitvoering.

Commissie
Cramer en haar collega Hirsch Ballin van Justitie wachtten het resultaat niet af maar stelden zelf een adviescommissie in, de Commissie Mans. Deze adviseerde de ministers wettelijk te regelen dat er 25 regionale omgevingsdiensten worden ingericht om de handhaving beter te kunnen uitvoeren.
De VNG heeft meteen na het verschijnen van het rapport kenbaar gemaakt dat zij verplichte omgevingsdiensten als een oneigenlijk en te zwaar instrument voor een kwaliteitslag in het stelsel van handhaving ziet. ‘Bovendien is het een eenzijdig rapport. Mans heeft zich voornamelijk op VROM-inspectierapporten gebaseerd. Met VNG en IPO is niet gesproken’, blikt Lamers terug. Maar in september tijdens een bestuurlijk overleg kreeg de VNG al geen voet meer aan de grond voor haar pleidooi om het over kwaliteitscriteria te hebben in plaats van over de vorm.
Terwijl de VNG gemeenten de keuze wil laten (‘Sommige gemeenten investeren in kwaliteit in eigen huis, sommige werken samen met de buren’) stuurt het kabinet rechtstreeks aan op omgevingsdiensten op de schaal van de veiligheidsregio’s. ‘Enorm top-down denken’, vindt Lamers, die er inmiddels ook een machtskwestie in ziet: ‘Als het kabinet dit doorzet wordt de uitvoering van de Wabo niet een gemeentelijke maar een rijkstaak.’

Maatwerk
In een laatste poging het proces nog decentraal te organiseren kwamen IPO en VNG vorige maand met een gezamenlijke intentieverklaring. Daarin stellen zij het Rijk voor nog dit jaar een convenant met elkaar te sluiten over de vorming van een landsdekkend netwerk van omgevingsdiensten. Dat zou er moeten komen in de vorm van robuuste regionale uitvoeringsorganisaties, op het schaalniveau van de Wgr, dus als verlengd lokaal bestuur. Daarbij gaan gemeenten en provincies uit van hun eigen kracht. Regionaal maatwerk biedt volgens beide koepels bij uitstek een waarborg voor kwaliteit.
Tegenover het ‘aanbod dat je niet kunt weigeren’ troffen de delegaties van VNG en IPO een paar weken geleden echter een dirigistisch kabinet aan, en een minister die nog te veel verschil ziet met haar eigen reactie op de Commissie Mans en het eindbeeld dat zij voor ogen heeft. ‘In dat geval rest ons niets anders dan onze betrokkenheid bij dit soort dossiers in te trekken. En dan kan het Rijk wel willen dat er omgevingsdiensten komen, maar de ervaring leert dat het vier tot zes jaar duurt voordat dit soort voorstellen kracht van wet heeft’, schetst Lamers een heel ander eindbeeld.

Welke handreiking moet het kabinet ten minste doen?
Lamers: ‘Wat het ten minste moet doen is ruimte bieden voor lokale uitvoering. Dat wil zeggen dat het aan gemeenten en groepen gemeenten overlaat hoe zij omgevingsdiensten vormgeven. De ene regio zal het aan een centrumgemeente willen overlaten, de andere zal een gemeenschappelijke regeling willen treffen en een derde zal zelf in kwaliteit investeren.’
Overigens delen VNG en IPO de analyse dat de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen het VROM-domein verbeterd kan en moet worden. ‘Maar dan moeten kwaliteitseisen leidend zijn voor de vormgeving van de uitvoeringsorganisaties. Die ga je dan niet inrichten op de automatische piloot langs geografische lijnen van veiligheidsregio’s’, luidt decentraal de opvatting.

Wat moet een gemiddelde gemeente nu doen?
Lamers: ‘De discussie is door de minister zelf naar buiten gebracht (op 25 september tijdens de Dag van de Wabo, red.). Daardoor is het halve land in paniek. Mijn eigen medewerkers in Houten vragen zich af waar we nu weer mee bezig zijn. Gemeenten zijn net hun interne organisatie op orde aan het brengen voor het uitvoeren van de Wabo. Door het vooruitzicht dat we die taak een jaar later naar de omgevingsdienst moeten overbrengen, wordt alle fut uit de Wabo gehaald. Laten we ons nu eerst op dat resultaat richten. Dat bereiken we niet als de minister de Wabo voor gemeenten als het ware overslaat.’

‘Je kunt niet bij wet reorganiseren’
Wethouder Roelof Bleker is voorzitter van de VNG-commissie Ruimte en Wonen. Hij merkt van nabij hoeveel onrust de uitspraak van minister Cramer over verplichte vorming van 25 regionale omgevingsdiensten teweegbrengt.
‘Veel gemeenten zijn zich aan het voorbereiden op de Wabo. Dat houdt in dat gemeenten rondom milieu, bouwen en wonen frontoffice zijn voor de vergunningverlening. Maar ook dat zij veel handhavingstaken hebben en houden. In het kader van dienstverlening vergt het al veel van gemeenten om Wabo-achtig te gaan werken. Tegelijkertijd onderkennen we dat veel gemeenten op het terrein van handhaving en vergunningverlening op dit moment niet goed genoeg presteren’, zegt Bleker. Een van de problemen is volgens hem dat gemeenten door de overspannen arbeidsmarkt moeilijk deskundigen kunnen aantrekken en vasthouden.
Het aanbod dat VNG en IPO met een gemeenschappelijke intentieverklaring aan het kabinet hebben gedaan, kwam volgens Bleker ook ‘omdat we wel de meerwaarde zien om een aantal taken regionaal met elkaar te organiseren. Maar dan moet je dat wel van onderaf opbouwen en organiseren. Dat gebeurt niet door 25 regio’s van bovenaf op te leggen.’

Succes
Hoewel het kabinet daar zwaar op lijkt in te zetten, kun je volgens Bleker niet bij wet reorganiseren. ‘Als het kabinet daar toch aan vasthoudt, wensen we het daarmee veel succes, maar dan doen wij niet mee. Wij houden – met inzicht en vanuit de uitvoeringspraktijk – de regie liever zelf in handen. Wij gaan niet akkoord met een model dat van bovenaf wordt opgelegd en we willen ook fatsoenlijk de tijd hebben het pad verder uit te zetten, kwaliteitscriteria af te spreken en overleg in de regio te voeren.’

Eerste loket
Bleker benadrukt tenslotte dat het niet zo is dat de Wabo en de vergunningverlening bij gemeenten worden weggehaald: ‘In ons aanbod zit dat wij een aantal basistaken bij de uitvoeringsdiensten onderbrengen. Die diensten worden bestuurlijk getrokken door gemeenten, in een gemeenschappelijke regeling. Het deel van de backoffice wordt verlegd naar regionale experts. Maar gemeenten blijven met hun frontoffice het loket en het bevoegd gezag voor vergunningverlening.’

Zie ook:
Ledenbrief VNG: Omgevingsdiensten: maatschappelijk debat uitvoering leefomgevingstaken
VNG-bijdrage aan het debat over de uitvoering van de leefomgevingstaken