Evaluatie cultuurhistorie in ruimtelijke plannen

In de Nota Ruimte, de Nota Belvedere, de Archeologiebalans 2002 en de Werelderfgoed Conventie (zie verder paragraaf 1.2), wordt een appèl gedaan op de doorwerking van cultuurhistorie en werelderfgoederen in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen. Met dit appèl als aanleiding, bestond de behoefte aan inzicht in de vraag hoe de doorwerking van cultuurhistorie in ruimtelijke plannen op dit moment verloopt. Zijn de diverse beleidskaders (nationaal, provinciaal en lokaal) voldoende sturend, wat zien we daarvan concreet terug in de provinciale streekplannen, gemeentelijke bestemmingsplannen en buitenplanse vrijstellingen (artikel 19 WRO), welke rol speelt de provincie daarin als `plantoetser’, staat de doorwerking op `papier’ voldoende garant voor de daadwerkelijke realisatie? Naar aanleiding hiervan heeft Royal Haskoning een evaluatie naar cultuurhistorie in ruimtelijke plannen uitgevoerd, naar aanleiding waarvan een rapport is opgesteld.

Ook in formele zin waren er twee belangrijke aanleidingen voor dit onderzoek. Bij de behandeling van de sturingsfilosofie in de Rijksplanologische commissie (RPC) is afgesproken dat de nieuwe werkwijze gepaard gaat met een evaluatieprogramma. OC&W ziet het als zijn verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor de evaluatie en monitoring van het onderdeel cultuurhistorie.

Tegen deze achtergrond is de centrale vraag van dit onderzoek in hoeverre behoud en bescherming van cultuurhistorische aspecten (archeologie, cultuurlandschappen, (beschermde) gebouwde monumenten en stads- en dorpsgezichten, werelderfgoederen) zijn verwerkt in het provinciale beleid en de gemeentelijke ruimtelijke plannen. Het provinciale omvat de streek- en omgevingsplannen en het (ruimtelijke relevant) provinciaal cultuurhistorisch beleid. Onder gemeentelijke ruimtelijke plannen worden in dit kader bestemmingsplannen en buitenplanse vrijstellingen (artikel 19 WRO) begrepen.

Het evaluatieonderzoek biedt een actueel overzicht van de stand van zaken. Dit houdt in dat voorliggend onderzoek zich richt op het behoud en de bescherming van cultuurhistorische aspecten onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals deze gold tot 1 juli 2008. Bovendien is de onderzoeksperiode (1 januari 2007-31 augustus 2007) gepositioneerd vóór de inwerkingtreding van de Wet op de archeologische monumentenzorg (WAMZ). Het onderzoek dient als 0-meting voor vervolgmetingen. In deze vervolgmetingen kunnen zo de effecten van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening en de Wamz zichtbaar gemaakt worden.

Managementsamenvatting van het onderzoek
In dit onderzoek is de doorwerking van cultuurhistorie in provinciale en gemeentelijke ruimtelijke plannen belicht. Aan de basis daarvan ligt het ruimtelijk kader, zoals dat door wetgeving en rijks- en provinciaal beleid wordt bepaald. Vanuit het rijk bieden de Nota Ruimte en de wetgeving (voor de onderzoeksperiode: Wet op de Ruimtelijke Ordening, Monumentenwet en Natuurbeschermingswet) een helder kader. Het provinciaal ruimtelijk kader (de streek- en omgevingsplannen) is, met uitzondering van de aandacht voor de voorlopige werelderfgoederen, op orde.

De doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen is redelijk, maar een aantal belangrijke kanttekeningen is op zijn plaats. Dat geldt in zijn algemeenheid voor een nog onvoldoende aanwezigheid van een cultuurhistorische paragraaf, alsmede de kwaliteit van de daarin beschreven cultuurhistorische waarden en het cultuurhistorisch relevant beleid. In het bijzonder geldt dit voor de doorwerking (beschrijving én bescherming) van de cultuurlandschappelijke waarden, waaronder met name de nationale landschappen en de werelderfgoederen (beide verplicht op grond van de Nota Ruimte). Mogelijk speelt de inwerkingtreding van de Nota Ruimte (begin 2006) in relatie tot de onderzoeksperiode (1 januari 2006 – 31 augustus 2007) hier een rol.
De kanttekeningen aan het adres van de gemeenten kunnen, gezien het feit dat de analyse van de gemeentelijke plannen betrekking had op vastgestelde plannen, ook worden geadresseerd aan de rol van de provincies als plantoetser. Mogelijk speelt hierin het integrale perspectief van de provinciale toetsing een rol. Een integraal perspectief waarin het cultuurhistorisch aspect onvoldoende wordt bekeken en meegewogen (bijvoorbeeld het ontbreken van een deugdelijke cultuurhistorische paragraaf of het ontbreken van een deugdelijke afweging tussen cultuurhistorische en ander belangen), of waarin de rol en het belang van het cultuurhistorisch aspect in het uiteindelijke integrale oordeel geen of een onvoldoende doorslaggevende rol speelt.

Ook voor de doorvertaling van de gemeentelijke ruimtelijke plannen naar de uitvoeringspraktijk ligt er een belangrijke opgave. Dat geldt overigens ook voor de provincies. Blijvende aandacht voor de slag ‘van beleid naar uitvoering’ is noodzakelijk. De aanknopingspunten liggen er, de goede voorbeelden zijn er ook. De uitdaging is nu om het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, waaronder de inspirerende kracht van cultuurhistorie, een structurele plek te geven in de gebiedsontwikkelingen, waarin provincies en gemeenten een ‘leidende’ rol hebben.

De versterking van cultuurhistorie in de plannen en in de uitvoeringspraktijk vraagt om bestuurlijke aandacht, een goede inbedding in de organisatie en het ruimtelijk planproces en beschikbaarheid van kennis (‘inhoud’) en vaardigheden (‘proces’). Hier ligt primair een opgave voor de gemeenten en provincies. De (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening is voor provincies en gemeenten een potentiële kans om cultuurhistorie ‘op de kaart’ te zetten. De vraag of deze potentie ook daadwerkelijk wordt verzilverd, is op dit moment nog onvoldoende helder en is volledig afhankelijk van de ambitie van de provinciale en gemeentelijke besturen. Pas als duidelijk is wat de provinciale en gemeentelijke ambities zijn, zal duidelijk worden of provincies en gemeenten met het ‘nieuwe ruimtelijk kader’ een stevige basis hebben voor de eigen uitvoeringspraktijk.

Gegeven de kanttekeningen uit dit onderzoek over de doorwerking van cultuurhistorie in de gemeentelijke ruimtelijke plannen, verdient het aanbeveling om de ondersteuning door de provincies van de gemeenten op dit punt te versterken, met name met betrekking tot het cultuurlandschap (waaronder de nationale landschappen) en de werelderfgoederen. Uiteraard dient deze vraag beantwoord te worden vanuit de context van de (nieuwe) Wet ruimtelijke ordening.

Deze aanbeveling kan ook worden geadresseerd aan de het rijk (VROM, LNV, OC&W, RACM), IPO en VNG: actief inzetten op het beschikbaar stellen van kennis over cultuurhistorie en de doorwerking daarvan in het ruimtelijk planproces, bevorderen van de ‘positie’ van cultuurhistorie in de nieuwe ruimtelijke kaders van provincies en gemeenten onder de Wet ruimtelijke ordening, bevorderen van de (bestuurlijke) aandacht en bewustwording bij gemeenten ten aanzien van de verplichte doorwerking van nationale landschappen en werelderfgoederen in de gemeentelijke ruimtelijke plannen en het faciliteren van gemeenten met een handreiking ‘cultuurhistorie in bestemmingsplannen’.