Eindrapportages werkgroepen: beknopte samenvatting (MoMo)

Inleiding
De minister van OCW zal in 2009 zijn visie op de modernisering van de monumenten zorg aan de Tweede Kamer voorleggen. In de cultuurnota ‘Kunst van leven’ heeft de minister een koerswijziging aangekondigd waarbij hij twee hoofdlijnen aangeeft: ‘van objectgericht naar omgevingsgericht’ (meer samenhang tussen monumentenzorg en ruimtelijke ordening) en van ‘conserverend naar ontwikkelend’ (behoud door ontwikkeling). In de nota is het onderwerp monumentenzorg opgenomen in de paragraaf “Mooier Nederland’ waarin een verbinding wordt gelegd met een ambitieus architectuurbeleid. De inrichting van Nederland moet nadrukkelijk weer als culturele opgave worden opgepakt. Monumentenzorg moet gaan bijdragen aan een duurzame gebiedsontwikkeling en betrokken worden bij belangrijke maatschappelijke vraagstukken zoals de herstructurering van aandachtswijken en de wateropgave.
Om bij het ontwikkelen van deze visie de kennis en de opvattingen van het veld te kunnen betrekken zijn vijf werkgroepen geformeerd die medio 2008 hebben gerapporteerd aan de projectgroep MoMo. De projectgroep, bestaande uit ambtenaren van OCW, is op dit moment bezig voorstellen voor visie en beleid te formuleren.

De vijf werkgroepen :

• Werkgroep Bestuurlijke verhoudingen
• Werkgroep RO/cultuurlandschap
• Werkgroep Kwaliteitszorg
• Werkgroep Instrumentarium
• Werkgroep Financiën

Aan alle werkgroepen hebben leden van de Federatie deelgenomen.

Alle werkgroepen kregen een aantal specifieke vragen mee, toegespitst op het onderzoeksveld van de werkgroep. Ze kregen tevens de opdracht mee om het advies over (antwoord op) de onderzoeksvragen te toetsen aan de hand van vier ideaal typische bestuurlijke modellen .
Aan dit laatste verzoek hebben niet alle werkgroepen gehoor gegeven. Uiteraard wel de werkgroep Bestuurlijke verhoudingen, aangezien dit tot haar opdracht behoorde. Daarnaast hebben met name de werkgroepen RO/cultuurlandschap en Instrumentarium belangrijke onderdelen van het bestaande instrumentarium onder de loep genomen, en de werkgroep Financiën het instrumentarium voor wat betreft het onderdeel subsidiëring, financiering en fiscaliteit.
Eind september 2008 heeft OC en W een voortgangsbericht aan de Federatie Grote Monumentengemeenten gestuurd om deze op de hoogte te stellen van de stand van zaken in het project Modernisering Monumentenzorg (MoMo). Daarnaast houdt OC en W een dossier modernisering monumentenzorg bij op de website.

Werkgroep bestuurlijke verhoudingen
De werkgroep heeft in haar onderzoek twee theoretische modellen toegevoegd: één bestuurlijke variant waarin de provincie centraal staat en één waarin het particulier initiatief een doorslaggevende rol speelt.
De werkgroep adviseert bij de verdeling van bestuurlijke bevoegdheden de volgende uitgangspunten te hanteren:
– iedere overheidslaag een eigen duidelijke taak, met zo min mogelijk overlap daartussen; leg de taken daar waar een overheidslaag goed in is;
– aansluiting bij de algemene bestuurlijke uitgangspunten die het Kabinet hanteert (op het gebied van specifieke uitkeringen, bestuursakkoorden provincies en gemeenten, interbestuurlijk toezicht); maximale aansluiting bij nWRO en WABO;
– geen rangorde in momenten als ordeningsprincipe voor de verdeling van bevoegdheden (dus geen onderscheid tussen rijksmonumenten, provinciale monumenten en gemeentelijke monumenten); één monumentenregister.

Dat levert de volgende verdeling van taken over de overheidslagen op:
Rijk: kaders, geld en kennis. Dit betekent een heldere visie van het Rijk op de aanwijzing en de omgang met monumenten; kennis op een centraal punt georganiseerd en geborgd, toegankelijk voor andere overheidslagen; financiering van rijkswege moet gewaarborgd zijn; fiscale mogelijkheden (voor zover van toepassing) voor het gehele monumentenbestand.
Provincies: regisseur bij gebiedsgerichte ontwikkelingen.
Gemeenten: beheerstaken (vergunningverlening, handhaving) met betrekking tot beschermde monumenten en beschermde gezichten binnen de gemeentegrenzen.

Een dergelijke verdeling vereist het nodige aan interbestuurlijk toezicht en financiële aansturing die gebaseerd is op het overdragen van verantwoordelijkheid, vertrouwen en geld.

De werkgroep laat de keuze bij welke overheidslaag het aanwijzen van monumenten en beschermde gezichten gelegd moet worden, open. Dat kunnen zowel het Rijk als de gemeenten en in het geval van gemeentegrenzen overschrijdende gebieden de provincies zijn. Uitgangspunt moeten heldere kaders zijn waaruit blijkt wat het doel van de monumentenzorg is: het beschermen van een collectie of het behoud van de historische gelaagdheid van stad en landschap met een gedifferentieerd dynamisch beheer.

Werkgroep ruimtelijke ordening
De werkgroep begint met een krachtig pleidooi voor het inzetten op de maatschappeljike betekenis van cultuurhistorie. Cultuurhistorie is geen last, maar een lust. Verleiden, samenwerken, uitgaan van eigen kracht, meer investeren in argumentatie, beeldende presentatie, het benoemen van essenties en het aangaan van allianties met andere sectoren zijn enkele van de aanbevelingen. De werkgroep komt tot de conclusie dat het probleem niet zozeer zit in het huidige instrumentarium. De nWRO biedt in principe een toereikend kader om de belangen van de monumentenzorg te borgen in ruimtelijke processen. Het gaat om de toepassing. De winst zit vooral in de wijze van (samen)werken tussen de betrokken partners en overheidslagen, de bereidheid van de monumentenzorg om op een hoger schaalniveau te denken en te werken, en het buitengebied van stad en dorp, de gave cultuurlandschappen in haar beleid te betrekken. Hiervoor moeten verbindingen gelegd worden met andere beleidsterreinen. Dit vereist investeringen in nieuwe kennis en nieuwe vaardigheden, een versterking van de capaciteit en deskundigheid op alle niveaus, van Belvedere leerstoel tot provinciale steunpunten, van rijksdienst tot de medewerker in een kleine monumentengemeente.
De werkgroep constateert dat voor wat betreft het juridisch ruimtelijk instrumentarium op een aantal punten aanvullingen nuttig en nodig zijn: een grotere inzet op het beschermde landschapgezicht en een zorgvuldige ontwikkeling daarvan, de mogelijkheid om kosten die samenhangen met cultuurhistorie (onderzoek, aanpassing, mitigatie) te verhalen op de ontwikkelaar, een aanpassing van het Bouwbesluit voor provinciale en gemeentelijke gezichten.

Werkgroep kwaliteitzorg
Deze werkgroep kreeg als vragen mee: hoe staat het met de kwaliteit van de inhoud van de monumentenzorg? Is de doelstelling en de opgave helder. Welke definitie geven we aan het begrip monument? Hoe staat het met de kwaliteit van de kennisontwikkeling en van de kennisoverdracht. Is deze voldoende geborgd?
De werkgroep heeft het doel van de monumentenzorg als volgt geformuleerd: beleefbaar en afleesbaar houden van de geschiedenis, bijdragen aan de kwaliteit van de ruimte en aan de kwaliteit van leven, bron van kennis en onderzoek.
Het begrip monument wordt gedefinieerd als object, ensemble, structuur, gebied, interieur etc. van belang wegens zijn bovengemiddelde ruimtelijke, culturele en symbolische betekenis, en zijn betekenis voor algemene kennis en wetenschap.
De leeftijdsgrens komt hiermee te vervallen; enige distantie (10 à 25 jaar) wordt aanbevolen.
De waardestelling van een monument vraagt veel aandacht en moet een belangrijk document worden naast de redengevende omschrijving die vooral ingericht is op juridische gronden. De waardestelling moet de essentie van het monument in brede zin beschrijven, waarbij de betekenis van het monument in zijn omgeving en ook immateriële aspecten (het verhaal) van belang zijn. De waardestelling is bepalend voor de transformatiemogelijkheden, uitgaande van een gedifferentieerde aanpak wat de instandhouding betreft.
Het onderscheid tussen rijks-, provinciale en gemeenteljike monumenten komt te vervallen. Ook een indeling in categorieën (A, B en C monumenten) acht de werkgroep niet opportuun. De omvang en diversiteit van het monumentenbestand vindt de werkgroep geen probleem. Iets is monumen of niet. Het belangrijkste aspect van de aanwijzing tot monument is de duiding (de waardestelling). Op basis van deze duiding is differentiatie mogelijk in bescherming, ontwikkeling en financiering.
De voornaamste bestuurslaag is de gemeente (aanwijzing, vergunningverlening, begeleiding restauraties etc.). De werkgroep beschrijft de processen, actoren en de uitvoering van de monumentenzorg met daarin diverse aanbevelingen.
Tenslotte beschrijft de werkgroep de kennisinfrastructuur, de linking pin in het kwaliteitssysteem. Dit mondt uit in de aanbeveling om de kennis van de RACM te verdiepen en strategischer in te zetten, om de rol van de steunpunten te verduidelijken en te versterken met meer deskundigheid. Vooral de kennislacune bij kleine gemeenten is zorgelijk en dient via de steunpunten te worden verbeterd.

Werkgroep instrumentarium
De werkgroep constateert dat het bestaande instrumentarium in brede zin (juridische middelen, maar ook sturingsmogelijkheden door middel van kennis, draagvlak, eenvoud van procedures en financiën) mogelijkheden én tekortkomingen heeft. Verbeteringen zijn haalbaar, soms gaat het om betrekkelijk kleine aanpassingen, vaak gaat het om het beter gebruiken van bestaande mogelijkheden. Om het erfgoed een steviger formele positie te geven is de aanbeveling om te komen tot een wettelijk verplichte erfgoedtoets. Deze toets is in een helder schema op verschillende schaalniveaus voor wat betreft doelstelling, criteria, beleidsmiddelen en bestuurlijke verantwoordelijkheid uitgewerkt. In het oog springt de aanbeveling om de eigenaar en organisaties veel beter te faciliteren en bij cultuurhistorie te betrekken. Ook stelt de werkgroep dat het politieke debat over cultuurhistorie onmisbaar is om het draagvlak en de publieke belangstelling voor het erfgoed te vergroten. Een andere aanbeveling richt zich op het verplicht stellen van een cultuurhistorische paragraaf in bijvoorbeeld de welstandnota of een toets in de nWRO. Op het gebied van kennis komt de werkgroep met enkele aanbevelingen die zich richten op voortdurende kennisopbouw, niet alleen op cultuurhistorisch gebied maar ook op het terrein van zaken als exploitatie van gebouwen en proceskennis. Op het gebied van procedures kan volgens de werkgroep nog veel verbeterd en vereenvoudigd worden; een verstandige balans tussen confectie, maatconfectie en haute couture moet daarbij uitgangspunt zijn.

Werkgroep financiën
De werkgroep heeft zes uitgangspunten geformuleerd voor een nieuw financieringsstelsel. De werkgroep stelt dat de huidige methodiek zijn grenzen heeft bereikt. De overheid moet het als haar (financiële) taak zien om bij te dragen aan de maatschappelijke waarde van het te behouden erfgoed, voor zover deze de economische/marktwaarde van de investering van de eigenaar/investeerder te boven gaat (onrendabele top). De werkgroep geeft aan dat monumenten economische en functionele dragers hebben die soms (grotendeels) samenvallen, soms helemaal niet (bv. St. Jan in Den Bosch). Wanneer de dragers niet in evenwicht zijn kan dat spanning opleveren bij herbestemmingopgaven. In de aanbevelingen ligt de nadruk op continuïteit bij welke vorm van financiering of subsidiëring dan ook. De eigenaar staat centraal (= hoofdinvesteerder) en moet worden geholpen door een uitgekiend stelsel van exploitatie ondersteuning, laagrentende leningen en subsidie. Het begrip multiplier moet veel sterker een rol spelen bij de verdeling van middelen. De werkgroep adviseert om bij gebiedsgericht beleid aan te sluiten bij bestaande successen voor objecten (leningen) en de subsidie en financiering in te zetten voor het ruimere begrip ruimtelijke kwaliteit. Bij herbestemming komt de werkgroep o.a. tot de volgende prikkelende aanbeveling “overweeg een belasting op leegstand”. En bij de fiscaliteit tenslotte de aanbeveling om het BTW tarief te verlagen naar 6%.